江苏省海安县人民法院

行政判决书

　　（2010）安行初字第0017号

　　原告海安绿洲房地产开发有限公司,住所地海安县江海西路159号。
　　法定代表人张元建，公司董事长。
　　委托代理人钱智，江苏冠文律师事务所律师。
　　委托代理人赵宏宇，江苏冠文律师事务所律师。
　　被告海安县国土资源局,住所地海安县江海东路22号。
　　法定代表人徐晖，海安县国土资源局局长。
　　委托代理人茆根明，海安县国土资源局副局长。
　　委托代理人吉远来，江苏紫石律师事务所律师。
　　第三人海安润泰置业有限公司,住所地海安县海安镇宁海南路85号。
　　法定代表人赵成贵，公司董事长。
　　委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
　　委托代理人徐森，海安润泰置业有限公司副经理。
　　原告海安绿洲房地产开发有限公司（以下简称绿洲公司）不服被告海安县国土资源局（以下简称国土局）土地行政撤销一案，于2010年4月22日向本院提起诉讼，要求撤销国土局对原告作出的《取消竞买人资格的通知》，并同时申请本院将本案移送南通市中级人民法院管辖。本院依照《江苏省高级人民法院关于实施〈最高人民法院关于行政案件管辖的规定〉的意见》，向南通市中级人民法院作出请示，南通市中级人民法院于2010年5月5日向本院作出批复，仍指定由本院进行管辖。本院于5月13日向被告国土局发出应诉通知书及诉状副本。于5月27日向与本案有法律上利害关系的第三人海安润泰置业有限公司（以下简称润泰公司）发出了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2010年7月2日公开开庭审理，原告绿洲公司法定代表人张元建及其委托代理人钱智、赵宏宇，被告国土局的委托代理人茆根明、吉远来，第三人润泰公司的委托代理人沈群、徐森到庭参加了庭审，后经批准暂停审理期限。于同年11月2日再次开庭进行了审理，原告绿洲公司法定代表人张元建，被告国土局的委托代理人茆根明，第三人润泰公司的委托代理人沈群参加了第二次庭审，本案现已审理终结。
　　被告国土局于2009年11月17日作出海国土告字（2009）28号国有建设用地使用权出让公告（以下简称28号出让公告），公开出让海安镇黄海路、万星路交汇西北侧的36041平方米国有建设用地使用权，该公告第三部分第二项规定了土地出让报名者为境内房地产开发企业，报名时须提交本单位营业执照、房地产开发企业资质证书。2009年12月25日，被告国土局下属的海安县土地市场服务中心向原告绿洲公司和第三人润泰公司发出了竞买通知，同意绿洲公司和润泰公司参加黄海路、万星路交汇西北侧的36041平方米国有建设用地使用权出让活动。同年12月31日，国土局向原告绿洲公司发出取消竞买人资格的通知，认为绿洲公司未提交房地产开发企业资质证书，不符合公告规定的报名条件，取消了原告绿洲公司的竞买人资格。被告国土局为证明其行政撤销行为的合法性，在举证期限内提供了以下证据：1．海安县国土资源局国有建设用地使用权出让公告；2．海安县国土资源局国有建设用地使用权出让竞买须知；3．海安县建设局证明。国土局同时向本院提供了被诉行政行为所依据的规范性文件：苏政办发（2005）55号文件。
　　原告绿洲公司诉称：被告在土地出让公告中要求报名人提交房地产开发企业资质证书的规定，没有法律依据。原告提供了由建设行政主管部门发出原告资质证书正在办理之中的证明，被告承认了原告的资格，于2009年12月25日向原告发出了《竞买通知书》。自2007年起，被告即在出让公告中标明了报名人在报名时须提交房地产开发企业资质证书，但在实际操作中只需提交建设行政主管部门发出的证明即可参加竞买，且有仅提供证明而没有资质证书的企业取得土地使用权的先例。被告在2010年以后的土地使用权出让公告中取消了该项规定，被告对土地出让制定的关于须提交房地产开发企业资质证书的规则只适用原告一家。违反了法律适用统一性原则。被告在《取消竞买人资格的通知》中，未适用法律，行为无效。被告以江苏省政府办公厅苏政办发（2005）55号文件作为其行政行为的依据。该文件适用的是房地产开发经营，被告将国有土地使用权出让和房地产开发经营的概念混淆而错误引用规范性文件，从而导致被告行为的不合法。请求法院撤销被告对原告作出的《取消竞买人资格的通知》。原告在起诉时向本院提供了以下证据：1．企业法人营业执照；2．海安县国土资源局国有建设用地使用权出让公告；3．海安县国土资源局国有建设用地使用权出让竞买须知；4．竞买通知书；5．《取消竞买人资格的通知》；6．暂定资质证书。
　　被告国土局辩称：该宗土地的出让公告中关于对竞买人须有房产开发企业资质的要求，是根据江苏省政府办公厅苏政办发（2005）55号文件中关于“不具备相应房地产开发资质的企业，不得参加商品房项目用地的招投标”的规定。我们取消原告竞买资格是根据出让公告进行审查后作出的，是合法有效的行政行为。请求法院驳回原告的诉讼请求。
　　第三人润泰公司述称：原告不具备所涉土地使用权出让的竞买人资格，被告取消原告竞买人资格的通知合法有据。国土局在此前的违规做法，不能作为被告对原告资格审查的依据。对于国有资产的利益最大化必须建立在合法的基础之上，原告关于取消其竞买人资格后，仅第三人一人受买，使国家利益受损是一种错误陈述。第三人在庭审前向本院提供了以下证据：1．海安县人民政府办公室（2009）第1094号办文单；2．南通市国土局（2010）第22号、23号、24号、26号、27号挂牌出让公告。第三人以上述证据证明国有建设用地使用权出让的竞买人，须有房地产开发企业的资质。
　　经庭审质证，本院对当事人提供的证据，以及本院调取的证据作如下认证：
　　对被告提供的证据1-3的真实性原告没有异议，但原告对其关联性、合法性提出异议，认为三份证据对竞买人资格的规定相互矛盾，不能证明被告取消原告竞买人资格行为的合法性。第三人对被告提供的证据关联性、真实性、合法性均无异议。合议庭认为，被告提供的三份证据与被诉的行政行为有直接的关联性，证据反映的情况真实，证据的形式及取得证据的方式均符合法律的规定，对被告提供的证据1-3予以采信。
　　被告对原告提供的证据1-5没有异议，对证据6认为没有关联性。第三人对原告提供的证据1-6的真实性没有异议，但认为原告的证据恰恰证明了原告在报名时没有竞买人所应有的房地产开发企业资质。合议庭认为，原告提供的证据1-5符合有效证据的法定要件，证据6虽与被诉具体行政行为没有直接的联系，但对被告提供建设局关于原告的房地产开发企业资质正在办理中的证明有佐证作用，对原告提供的证据1-6予以确认。
　　对第三人提供的证据1-2，被告没有异议，原告认为缺乏关联性。合议庭认为，第三人提供的证据与本案的关联性不够紧密是事实，但从执法统一性原则来审视第三人提供的证据，有一定的参照价值，对第三人提供的证据予以采用。
　　在第一次庭审后，本院对涉讼土地的相关资料依法进行了调查并调取了相关证据：1．海国土资[2009]88号文件《关于报送海安镇黄海路、万星路交汇处西北侧土地出让方案的请示》；2．苏海国用[2007]第X990045号、第X990046号土地使用权证；3．黄海路北侧、万星路西侧区域出让红线图；4．海安县人民政府办公室（2009）第1094号办文单。原告、被告及第三人对法院调取的证据1-4均没有异议。
　　经审理查明：2007年12月，海安县人民政府发给海安城镇建设投资有限公司两份国有土地使用权证，将位于海安镇黄海路、万星路交汇西北侧，海安镇新桥村1、2组两幅合计61855平方米的国有土地使用权确认给海安城镇建设投资有限公司。2009年11月6日，被告国土局向海安县人民政府报送了海安城镇建设投资有限公司两幅土地中的36041平方米的土地出让方案。同年11月7日得到县政府的批准。同日，被告国土局就36041平方米国有建设用地使用权的出让作出28号出让公告，该公告第三部分第二项规定了土地出让报名者为境内房地产开发企业，报名时须交提本单位营业执照、房地产开发企业资质证书等。原告和第三人都具有房地产开发企业的营业执照，原告绿洲公司的企业注册资金是人民币2000万元，第三人润泰公司的企业注册资金是人民币800万元。但当时原告房地产开发企业资质证书正在办理中，凭海安县建设局出具的关于绿洲公司资质证书正在办理中的证明，与有三级标准从事房地产开发经营业务暂定资质证书的第三人润泰公司，一起报名参加28号出让公告所涉地块的竞买活动，并交纳了980万元的保证金。2009年12月25日，被告国土局下属的海安县土地市场服务中心向原告绿洲公司和第三人润泰公司发出了竞买通知，同意绿洲公司和润泰公司参加该宗土地的出让活动。同年12月31日，国土局向原告绿洲公司发出《取消竞买人资格的通知》。
　　另查明，自2007年12月起，被告国土局在城镇国有建设用地出让的公告中，均有规定参加竞买人必须有房地产开发企业资质，在实际操作中，只要有县建设局出具该企业的开发资质证书正在办理中的证明即可参加竞买，已有一个未领取房地产开发企业资质证书的企业参与竞买并取得土地使用权的先例。2010年1月以后，被告国土局发出的一份出让8宗土地的公告中，已将竞买人的条件作出了修改，取消了有关房地产开发资质的竞买条件，改为境内企业、法人或自然人均可以参加报名，竞得土地后在本地注册一家房地产开发企业，并取得房地产开发资质。另查，南通市所属区域在国有建设用地出让时，对报名人以须有房地产开发企业资质为通例，但也有例外。
　　在本案的讼争期间，原告在2010年4月2日取得了江苏住房和城乡建设厅颁发的房地产开发企业暂定资质证书。
　　本院认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。被告国土局具有对国有建用地的土地使用权出让方案进行实施的法定职责。本案争议的焦点，一是被告28号出让公告关于报名者须具有房地产开发企业资质的条件是否有法律依据；二是原告在取得竞买人资格后又被取消，被告的行为是否合法有效。
　　根据《暂行规定》第三条规定：中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定，取得土地使用权，进行土地开发、利用和经营。国土资源部第39号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称39号令）第十一条规定：中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。《暂行规定》和39号令，均未对土地招、拍、挂的报名人提出须有房地产开发企业资质的要求。2003年江苏省人民政府颁布的《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》，没有对土地招、拍、挂的竞买人的资格作出规定。2005年5月17日，为了解决房地产投资规模和住房价格上升幅度过大的问题，省政府办公厅发出（2005）苏政办发第55号文《关于转发省建设厅等部门关于切实稳定住房价格，促进房地产业健康发展意见的通知》（以下简称省政府办公厅55号文），该通知的第七部分中规定：不具备相应房地产开发资质的企业，不得参加商品房项目用地的招投标，不得从事房地产开发经营。这是被告作出28号出让公告的依据。省政府办公厅55号文是省政府一个部门作出的规范性文件，发文的目的是为了“切实稳定住房价格促进房地产业健康发展”。是针对房价虚高而作出的政策性调整。原告认为，被告在作出国有建设用地使用权出让公告的行政行为时，应适用有关国有建设用地使用权出让方面的法律、行政法规和规章，而不应适用省政府工作部门的政策性文件的诉称理由，符合法律适用的规则，法院予以采纳。
　　原告绿洲公司向被告国土局报名竞买，提供了建设局关于其房地产开发企业资质证书正在办理之中的证明及相关文件，并交纳了980万元保证金。被告国土局对原告的资格进行审查后，对原告发出了竞买通知书，说明被告对原告提供的关于房地产开发企业资质正在办理之中的证明已予认可，且已授予原告合格竞买人的资格。根据行政行为的信赖保护原则，对于已作出的行政行为，特别是授益性行政行为，行政机关是不能随意撤销或变更的。被告在2009年12月25日确认了原告的竞买资格并已向原告发出了竞买通知书后，却在仅隔数日之后的当月31日，未经任何程序，也未载明依据的法律即对原告发出了取消竞买人资格的通知，违反了行政行为的信赖保护原则。被告取消原告资格的行为，亦与行政法原则相冲突：一是被告自2007年12月起，虽然在出让公告中就一直设置了报名人必须持有房地产开发企业资质的条件，但被告在本起土地出让之前，一直确认持有县建设局出具的资质证书正在办理的证明即可参加竞买，且已有无房地产开发企业资质证书的企业取得土地使用权的先例。而在本起土地出让争议之后，在2010年1月发出的一份出让8宗土地的公告中，被告已将竞买人报名时须有房地产开发企业资质证书的条件予以取消，形成了被告设置的须有资质证书规则的适用，仅相对于原告这一现状，被告对竞买人资格的认定，应受先例的制约，且应严格遵守行政执法统一性原则。被告的这一行为违背了公平、公开、公正的行政法原则；二是对于原告竞买资格的取消，是对原告已经取得权利的剥夺，从程序正当的原则出发，被告在确认了原告的竞买主体资格后又取消，应该听取原告的意见，保护原告的知情权和申辩权，被告未给原告任何陈述申辩的机会，将原告已取得的竞买人资格予以剥夺，显然与行政行为程序正当原则相违背；三是在取消原告竞买人资格的通知中，被告未引用法律，且在诉讼中也未能陈辩其行为的法律依据，只是以行政机关自我纠错为理由，应视为被告取消原告竞买资格的行为无法律依据。被告无法律依据取消原告竞买资格的行为，与“法无授权不得作为”的行政原则相悖。综观全案，如果取消了原告绿洲公司的竞买人资格以后，仅有第三人润泰公司一家进入该幅土地的出让程序，使土地出让的竞争性大大降低，无疑会使国有资产的利益受损。不符合国有土地使用权通过市场化经营，以达到国有资产利益最大化之目的。
　　鉴于原告在取得竞买资格后，被告未经过任何程序，未提供任何证据，未适用任何法律，取消原告竞买人资格的行为违反了行政法的多项原则，原告要求撤销被告对其作出的《取消竞买人资格的通知》的理由本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
　　撤销被告国土局对原告绿洲公司作出的《取消竞买人资格的通知》。
　　案件受理费50元由被告国土局负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元。（该院开户行：中行西被闸支行，户名：南通市财政局，帐号：84830181001650008）。

审　判　长　徐爱贤　　　

审　判　员　徐宏林　　　

审　判　员　曹震宇　　　

二○一○年十二月十三日　　　

书　记　员　王霖玉

该判决书被南通市中级人民法院评为2010年-2011年度全市法院优秀裁判文书二等奖