江苏省海安县人民法院
行政判决书
（2013）安行初字第0014号
原告如皋市如城街道（原如城镇）龙游河村第十村民小组。
诉讼代表人崔某，女，1962年8月12日生，住如皋市如城镇(如城街道)龙游河村。
诉讼代表人钱某，男，1942年5月7日生，住如皋市如城镇(如城街道)龙游河村。
诉讼代表人缪某，女，1945年11月23日生，住如皋市如城镇(如城街道)龙游河村。
被告如皋市人民政府，住所地如皋市如城街道海阳南路行政中心。
第三人如皋市如城街道办事处（原如城镇人民政府）。
第三人如皋市如城街道（原如城镇）龙游河村村民委员会。
原告如皋市如城街道龙游河村第十村民小组（以下简称第十村民小组）与被告如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）土地行政处理决定一案，如皋市人民法院于2013年3月11日立案受理，并于2013年3月13日向被告送达了应诉通知及诉状副本，被告在法定期间内提交了答辩状及做出具体行政行为的证据、依据。同年3月25日，该院追加了与本案有利害关系的如皋市如城街道办事处（以下简称如城街道）、如城街道龙游河村民委员会（以下简称龙游河村委会）为本案第三人参加诉讼。因原告向如皋市人民法院提出管辖权异议，如皋市人民法院向南通市中级人民法院申请对本案指定管辖。2013年4月23日，南通市中级人民法院作出（2013）通中行辖字第0013号行政裁定书，裁定本案由海安县人民法院管辖。本院于2013年4月27日立案受理，并依法组成合议庭，于2013年5月30日公开开庭审理了本案。原告第十村民小组的诉讼代表人崔某、钱某、缪某及其委托代理人，被告如皋市政府的委托代理人，第三人如城街道的委托代理人、龙游河村委会的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告如皋市政府于2012年10月22日作出了皋府法（2012）35号行政处理决定书（以下简称处理决定）。申请人第十村民小组要求将原大明公社贺坝初级中学（后改名为大明乡李庄初级中学，以下简称李庄中学）使用的13.5亩土地所有权确认为其小组集体所有，被申请人如城镇人民政府认为该地块属于镇农民集体所有。如皋市政府审查后作出处理决定，将该宗土地确认为如皋市如城镇农民集体所有，由如城镇人民政府代管。如皋市政府在举证期限内提供了以下证据：1.原大明乡党委会记录，证明乡党委会讨论决定兴建李庄中学。2.原如皋县土地使用权申报登记表，证明李庄中学负责人刘正祥向原如皋县土地管理局申请补办用地手续。3.皋地用补（1987）16号文件，证明原如皋县人民政府同意李庄中学补办用地手续。4.003704号土地使用权证，证明原李庄中学对案涉土地取得了土地使用权。5.土地补偿费票据，证明原大明乡政府已对案涉地块进行了补偿。6.第十村民小组人员身份信息。7.第十小组村民向被告申请对案涉土地确权所委托相关人员的委托书。8.第十村民小组土地确权申请书。证据6、7、8证明申请人主体资格及向被告提出确权申请的事实。9.如城镇人民政府答辩书。10.第十村民小组土地所有权争议确权听证补充意见书。11.如皋市国土资源局与李某、杨某、卢某、陈某、田某等五人所做询问笔录，证明原大明乡政府对大明公社贺坝初级中学所征用的土地进行了补偿。12.如皋市国土资源局组织听证笔录两份，证明被告作出处理决定前组织了双方进行听证，作出处理决定程序合法。上述证据，证明被告作出处理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
原告第十村民小组诉称：第一，被告作出的处理决定主要证据不足。依据原大明公社北李大队第十生产队与原大明公社贺坝初级中学（即后来的李庄中学）签订的用地协议第三条的精神，该校一旦停办，13.5亩土地由原告收回。该约定是确定土地权利归属的事实依据。003704号土地使用证和皋地用补（1987）16号批文只能证明李庄中学对该宗土地有使用权，被告仅凭原大明乡政府支付的1620元的“征用费”，在未办理土地变更手续的情形下，将争议土地确权给如城镇政府证据不足；第二，被告作出的处理决定适用法律错误。依据《中华人民共和国立法法》的相关规定，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》的法律效力均高于《确认土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》），被告依据《若干规定》作出处理决定适用法律错误。《若干规定》第二十四条只适用于乡（镇）企业使用乡镇村集体所有的土地和公益事业使用的集体土地，被告作出处理决定适用该条显然错误。事实上自2007年起，该地已退还并分给了原告组民栽种苗木，实际由原告组民占有、使用、收益。现请求法院判决撤销被告于2012年10月22日作出的皋府法（2012）35号行政处理决定，并责令被告重新作出决定。原告起诉时提供证据1.1985年6月10日大明贺坝民办中学与大明公社北李村第十生产队签订的协议；2.通政复决字（2012）152号行政复议决定书；庭审时提供证据3.2006年11月17日刘某出具的证明一份；4.2007年9月1日龙游河村委会出具的证明一份。证据3、4证明原用地协议约定了学校一旦停办，争议土地应由第十村民小组收回。
被告如皋市政府辩称：第一，本府所作处理决定认定事实清楚，证据充分。李庄中学使用的集体土地是经过原大明乡党委研究决定，并由原大明公社贺坝初级中学与原告所在第十生产队签订过用地协议,乡政府拨付土地补偿费，调减了原告第十村民小组农业税，实行减购加销。1987年的土地清查工作中，原李庄中学补办了集体土地使用证。1998年，李庄中学撤并至大明初级中学，原李庄中学由大明乡成人教育学校作为大明电子职中办学点，由大明电子职中使用和管理。第二，被告作出的处理决定适用法律正确，程序合法。被告受理了原告的申请后，两次召开了听证会，查明了有关事实。依据《若干规定》作出处理决定并无不当。故原告的诉讼请求不能成立，请求依法予以驳回。
第三人如城街道述称，案涉13.5亩土地在1985年已被乡政府征用并足额给付了征用费，现应为如城街道集体所有。
第三人龙游河村委会述称，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据做如下认证：
对于被告提供的证据1-12，第三人如城街道和龙游河村委会均没有异议。原告认为，证据1原大明乡党委会讨论记录不具有合法性；证据2土地使用权申报登记表为复印件且内容不符合事实；证据4土地使用证为复印件，不符合证据的法定形式；证据5土地补偿费票据不能证明原告已经取得了土地补偿款；证据9如城镇在行政程序中的答辩状不具有合法性；证据11如皋市国土资源局对李伯生等五人的谈话笔录，因证人未能出庭，不应作为证据使用；对其他证据无异议。合议庭认为，被告提供的证据1反映了当时用地的客观事实；证据2、4两份证据加盖有如皋市国土资源局档案室印章，且庭后本院对该两份证据与原件进行了核对；证据5系原乡政府对该宗土地进行补偿的票据明细;证据9、11系被告在行政程序中形成的材料。上述证据与本案均相关联，其证据来源合法，反映了当时李庄中学用地及补偿的客观事实，其证明力应予认定。被告提供的其他证据，原告未持异议，本院予以确认。
对原告提供的证据1-4，被告以及第三人认为证据3和证据4系刘某与第三人村委会出具的证明材料，该证明材料不符合客观真实情况，更不能作为土地所有权确权的依据。合议庭认为，原告提供的证据1为用地协议书，证据2为南通市人民政府行政复议决定书，这两份证据本院应确认其证据效力；证据3和证据4可以作为证据使用，但其证明力本院结合案件其他事实予以评判。
经审理查明，1985年5月16日、28日，原如皋县大明乡党委两次召开会议，决定在大明乡范围内兴建北李中学即李庄中学，由组建该中学的大明乡贺坝初级中学与原告所在的村民小组即原大明公社北李大队第十生产队签订征用土地协议，使用该村民小组土地面积13.5亩（其中包括河塘面积2.5亩），征用费每亩120元，减免11亩的农业税并实行减购加销。协议签订时间为1985年6月10日，协议主要内容为：为发展文化教育事业将大明公社贺坝初级中学迁至原告所在的村民小组，征用土地面积13.5亩，其中河塘面积2.5亩，东西长96米，南北宽94米，西至西河东岸岸下1米，北至北河南岸岸下1米，南至大路北边丰产沟中心，东至大场河东南北小路。由原大明乡政府拨给原告所在的村民小组一次性土地河面征用费1620元，调减11亩耕地的农业税，并实行减购加销；协议第三条约定除因国家规定学校停办外，李庄中学对校地永远享有使用权，原告所在村民小组不得以任何理由收回校地。该协议还对其他事项进行了约定。如皋县大明公社贺坝初级中学及其代表刘正祥、如皋县大明人民公社北李大队第十生产队及其代表卢兴龙分别在协议上盖章、签字，如皋县大明乡人民政府等四单位作为见证单位在协议书上加盖印章。
该协议签订后，案涉13.5亩土地交由大明公社贺坝初级中学办学使用。因所涉土地上有仓库等附属物，原大明乡政府共拨付原北李村第十生产队土地及附属物补偿费合计4120元。1987年，因《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，原如皋县对全县的土地开展清查、登记工作。同年12月31日，针对原大明乡土地使用清查工作情况，原如皋县人民政府作出皋地用补（1987）16号文，批准同意原大明乡交通管理站等29家用地单位补办用地手续，李庄中学在上述文件范围之内。1988年12月28日，李庄中学就使用的13.5亩土地申请土地使用权登记，经如皋县土地行政管理部门审核，在确定了该宗土地四至后，向原李庄中学颁发了003704号土地使用权证书。
1998年，原李庄中学校舍整合到大明初级中学、大明电子职中作为分校和校办企业用房。争议土地上除原有校舍以外，第三人龙游河村委会未经批准建有约300平方米办公用房。因原告所在村民小组的组民在案涉土地上种植苗木，原如城镇人民政府发出清障通知后，双方形成土地权属争议。原告认为原李庄中学使用的土地属于第十村民小组集体所有，并于2012年7月向被告如皋市人民政府提出土地确权申请。被告如皋市人民政府经审查后，于2012年10月22日作出皋府法（2012）35号行政处理决定书，将该宗土地确权给如皋市如城镇农民集体所有。原告不服，向南通市人民政府申请行政复议，南通市人民政府于2013年1月30日作出维持原处理决定的通政复决字（2012）152号行政复议决定。原告仍不服，引起诉讼。
另查明，因如皋市行政区划调整，原大明乡与原建设乡合并为如皋市皋南镇，其后皋南镇并入如城镇。2013年3月19日，如皋市政府再次调整行政区划将如城镇撤销，在其所辖区域设立如城街道办事处。因村与村合并，原如皋县大明乡北李大队第十生产队现为如皋市如城街道龙游河村第十村民小组。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告如皋市政府依据原告的申请，对案涉13.5亩土地的所有权作出处理决定，是被告履行法定职责的行为。
本案的争议焦点是被告将讼争的土地所有权确认给如皋市如城镇人民政府农民集体所有，是否有事实依据、适用法律是否正确、程序是否合法。
第一，被告做出处理决定所依据的事实是否清楚。本院认为，原李庄中学使用的13.5亩土地是一块集体土地，使用该宗地是经过原大明乡党委决定，使用权人与原告所在村民小组签订了用地协议。原大明乡政府拨付了土地补偿费，同时调减原告所在小组的农业税并实行减购加销的优惠政策。原李庄中学通过用地协议以及支付土地补偿费的方式取得争议土地的使用权，并且补办了用地手续，领取了土地使用权证书。被诉处理决定所认定的事实与本院庭审查明的事实基本一致，应认为被告作出该处理决定认定事实基本清楚。
原告依据用地协议第三条的约定，提出该校一旦停办案涉土地应由原告收回的主张。经查，协议第三条约定：原贺坝民办中学对该宗地享有永久使用权，除非学校停办，原北李村第十生产队不得收回。这一约定并不能必然得出学校停办后该宗土地的使用权归原告所有这一唯一结论。况且，在1987年土地管理法出台之后，该宗土地经过清查处理，原如皋县人民政府以皋地用补（1987）16号文批复同意了由李庄中学使用，李庄中学领取了土地使用权证。原告认为1620元不应认定为土地征用费与庭审查明的事实明显不符。因此，原告上述两项诉称缺乏相应的事实依据，本院不予采信。
第二，被告作出处理决定所适用法律、法规是否正确。处理因对土地的占有、使用、利用、保护、管理而引发的矛盾纠纷，应当从现行的土地法律制度体系中寻找相关依据。这一法律制度体系涉及多个法律部门、多层法律位阶以及新旧法律适用等问题，并且其形成、完善过程受历史、社会、政治、经济等诸多因素的影响，也体现了我国土地权属确认、土地利用管理逐步规范化的过程。因此，处理集体经济组织之间因历史遗留问题而产生的土地所有权、使用权纠纷，既要着眼于现实，也要考虑历史因素，遵行这一制度体系的逻辑结构，正确适用法律。就本案而言，案涉地块用地事实发生在1985年，距今已近30年。从历史的角度看，这一时期的土地使用受政策影响较大，协议用地形式亦存在诸多不规范之处。随着相关法律法规的不断完善，国家不断加大对不规范用地行为的调整治理力度。1987年，综合性的土地管理法出台实施，就土地所有权、使用权、土地利用、纠纷处理等问题作了原则性的规定。基于土地管理法出台前用地行为多样化的现状，为了更好的落实土地管理法，有效的解决土地权属纠纷，原国家土地管理局在1989年出台《关于确定土地权属问题的若干意见》，1995年修订为《若干规定》，该规定仍是现阶段处理土地所有权、使用权争议的有效依据。因此，被告依据《若干规定》就原告与第三人如城街道的集体土地所有权争议问题作出处理决定，并无不当。
就本案而言，土地所有权确权涉及到《若干规定》第二十三条、第二十四条两个条款。《若干规定》第二十三条规定：乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，……；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，………；一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有；乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。第二十四条规定：乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。由上述条款的内容可见，《若干规定》第二十三条、第二十四条对于乡（镇）或村办企事业单位使用集体土地情形分别列举后予以确定集体土地权属，其中第二十四条专门针对使用集体土地并依照规定进行补偿和安置以及经依法批准的公共设施、公益事业用地两种情形的土地权属问题进行了规定。因此本案讼争的13.5亩土地使用性质是处理该宗土地权属的重要事实依据。案涉土地自1985年开始用地兴办乡镇中学，直至后来撤并至大明电子职中用于兴办教学及校办工厂，应当认定其主要用于教育教学。按照通常理解，公益事业是指直接或间接地为经济活动、社会活动或居民生活服务的部门、企业及其设施，主要包括公共交通、卫生保健、文化教育等系统。由此可见，学校教育事业属于公益事业范畴是当前的普遍共识。本案争议的13.5亩土地用地性质应属于《若干规定》第二十四条所规定的乡（镇）公益事业用地。因此，被告依据《若干规定》第二十四条认定案涉13.5亩土地为如城镇农民集体所有并无不当。
第三，被告做出处理决定的程序是否合法。从被告提供的其作出处理决定适用程序的事实和法律依据分析，被告按照申请、受理、调查、调解和处理程序作出了有关本案争议土地所有权的处理决定。被告在作出处理决定过程中，组织争议各方进行听证，听取了各方的陈述申辩，体现了程序正当原则，其作出处理决定程序符合原国家土地管理局《土地权属争议调查处理办法》的规定。
综上，原李庄中学使用的土地是经批准的乡（镇）公益事业用地，且原大明乡政府依据协议的约定，对案涉土地给付了土地补偿，按照《若干规定》第二十四条的规定，应属乡（镇）集体所有。被告作出处理决定确认该宗土地属于如城镇农民集体所有，并根据《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的精神确定由如城镇政府代管，符合相关法律法规的规定，其在作出决定的过程中维护了当事人的程序性权利。原告要求撤销被告作出的皋府法（2012）35号行政处理决定书的请求，本院难以支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告如皋市如城街道（原如城镇）龙游河村第十村民小组要求撤销皋府法（2012）35号行政处理决定并责令被告重新作出行政处理决定的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，户名：南通市财政局，帐号：471558227682）。
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审 判 长 ***
代理审判员 ***
人民陪审员 ***
二〇一三年七月十二日
见习书记员 ***
附适用法律：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。